7.3.2010.
José Mª Sumpsi Viñas es catedrático de Economía y Política Agraria de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Agrónomos de Madrid. Tras su estancia entre 2002-2005 como experto en Desarrollo Rural en el Banco Interamericano de Desarrollo, ocupa desde abril de 2007 el puesto de subdirector general del Departamento de Agricultura y Defensa del Consumidor de la FAO
El problema del hambre es complejo pero tiene dos vertientes básicas: una, la producción y disponibilidad de alimentos, y otra, el acceso a los mismos. Empecemos por la primera, la agraria. Según la FAO es preciso incrementar las producciones e invertir más en agricultura. ¿No te da la impresión de que la PAC va con el paso cambiado?
Según estimaciones de los expertos, hacia el año 2050 la población mundial alcanzará los 9.000 millones de habitantes, lo que representa un aumento del 35% respecto a la actual y la mayor parte de este aumento de población ocurrirá en los países en desarrollo. La población urbana representará el 70% del total, frente al 49% actual, y la renta por habitante aumentará considerablemente. Para responder al aumento de la demanda de alimentos de una población más numerosa, más urbana y con más renta, se estima que la producción mundial de alimentos deberá aumentar de aquí al año 2050 en torno a un 70%. Ello sólo se puede lograr con instituciones y políticas adecuadas, tanto a nivel global como nacional, y con un notable aumento de la inversión pública y privada en la agricultura de los países en desarrollo, pues el mayor potencial para aumentar la producción mundial de alimentos está en dichos países. En este sentido la PAC con sus medidas de control y limitación de la producción, como la obligatoriedad de retirada de superficie, sí van en contra de la necesidad de aumentar la producción de alimentos en el mundo. En cambio, la tendencia hacia la concesión de ayudas desconectadas de la producción es correcta porque reduce la distorsión del comercio agrario internacional, apoya a los agricultores y al mismo tiempo éstos toman sus decisiones de producción en base al mercado y no a las ayudas. Lo que hace falta en la PAC es algún mecanismo para proteger a los agricultores frente a las fluctuaciones cada vez más fuertes de los precios agrarios internacionales, lo que se puede hacer mediante instrumentos de gestión de riesgos no sólo climáticos sino de mercado, incluidos los seguros agrarios en lo que España es líder mundial.
Desde la FAO se expresa la queja de los elevados precios que siguen teniendo algunos productos en determinados países en vías de desarrollo. En contraste con ello, los agricultores de nuestro entorno protestan por los bajos precios de sus productos. ¿Cómo será posible incrementar producciones si los precios percibidos por los agricultores no son estimulantes y la rentabilidad de sus explotaciones se pone en riesgo?
En la crisis de los precios de los alimentos de 2008 se ha comprobado que los mecanismos de transmisión de precios desde el mercado internacional a los mercados nacionales son mucho mas efectivos y rápidos en los países desarrollados que en los países en desarrollo, debido a mercados imperfectos, pobres infraestructuras de transporte y almacenamiento, elevados costes de transporte y otros elementos característicos de los países en desarrollo. Ello explica la aparente contradicción de precios altos en los países en desarrollo y precios bajos en los países desarrollados. Es posible que los niveles actuales de precios agrarios no cubran los costes de producción, y por tanto que las explotaciones agrarias españolas no sean rentables, pero hay que tener en cuenta que el agricultor ha ganado dinero en otros años y que además cobra las ayudas directas, que actúan como un colchón de seguridad para los agricultores. En mi opinión, el factor más negativo para los agricultores es la elevada volatilidad de los mercados agrarios en la UE, y por ello es urgente que la PAC incorpore instrumentos para gestionar no sólo los riesgos climáticos sino también los riesgos de mercado y estabilizar las rentas agrarias.
El incremento de producciones tiene sólo dos alternativas: o se incrementa la Superficie Agrícola o se incrementa la productividad. Pero ambas están limitadas de una u otra forma por cuestiones medioambientales. Sobre la primera opción, la FAO se manifiesta claramente en contra. Sobre la segunda, ¿qué aspectos y en qué sentido debe ir la investigación agraria para mejorar el rendimiento de los cultivos?
Según estimaciones de la FAO, la inversión agraria en los países en desarrollo deberá aumentar en un 50% para cubrir la mayor demanda mundial de alimentos en 2050, lo que requerirá aumentar los fondos destinados a la agricultura y la alimentación, tanto en los presupuestos nacionales de los países en desarrollo como en los presupuestos de cooperación de los países desarrollados. El uso de tecnologías sostenibles y adaptadas a las particulares condiciones ecológicas, económicas y sociales de los países será un factor clave para alimentar a la humanidad, pues según las conclusiones de una reunión de expertos celebrada en la sede de la FAO en octubre de 2009, el 90% (80% en los países en desarrollo) del incremento de la producción de alimentos procederá del aumento de los rendimientos de los cultivos, y sólo un 10% (20% en los países en desarrollo) procederá del aumento de la superficie cultivada. Por ello es esencial aumentar los recursos destinados a la investigación agraria, reformar el Grupo Consultivo de Centros Internacionales de Investigación Agraria y reconstruir los Sistemas Nacionales de Investigación Agraria que en muchos países en desarrollo fueron desmantelados con las reformas liberales de los años 80.
Un factor de productividad que es objeto de acalorados debates es el uso de semillas transgénicas. ¿Hay una opinión, digamos oficial, de la FAO al respecto?
La FAO considera que la biotecnología debe jugar un papel importante en el aumento de la productividad agraria, aunque sujeta a una regulación nacional que mitigue los riesgos y traduzca en normas el principio de precaución. La FAO asesora y apoya a los países en la preparación y promulgación de normativas nacionales de bioseguridad para evitar que el uso de la biotecnología y en concreto el uso de semillas transgénicas pueda provocar problemas medioambientales. La FAO junto a la Organización Mundial de la Salud en el marco del CODEX alimentario, trabaja desde hace años en promover estándares para los alimentos transgénicos, pero todavía no se ha alcanzado ningún acuerdo internacional en esta materia, pues hay muchos intereses nacionales y de empresas privadas en este tema. A diferencia de la revolución verde de los años 60 y 70 cuando la mayor parte de la investigación agraria estaba en manos del sector público, ahora está en manos de compañías privadas, lo que es un riesgo pues, como es lógico, las empresas investiguen en aquellos cultivos que les proporcionan mayores beneficios (maíz, soja, trigo), y dejan de lado la investigación en otros cultivos (arroz, casava, frijoles, patata) que son claves para la alimentación y el desarrollo agrario de las áreas rurales mas pobres de los países en desarrollo.
Los biocombustibles constituyen otro elemento controvertido para la agricultura, la alimentación y el medio ambiente del futuro. ¿Cómo se ve esta cuestión?
Se ha especulado mucho sobre el papel de las políticas de ayudas a la producción de biocombustibles por parte de EE.UU. y la UE, en la fuerte subida de los precios agrarios internacionales. Desde los que decían que la principal causa de la crisis eran los biocombustibles hasta los que decían que no habían afectado para nada. La posición de la FAO es que los biocombustibles contribuyeron a la crisis de los precios de los alimentos pero no como factor fundamental, y que la situación es muy variable. Por ejemplo, en el caso del azúcar la influencia es nula, el caso del arroz es muy pequeña e indirecta, o sea provocada por un efecto sustitución mínimo, es algo más importante en el caso del trigo y es bastante importante en el maíz, sobre todo por la fuerte apuesta de la administración Bush para subvencionar el maíz para producir bioetanol, lo que ha llevado a que un 35% del maíz producido en el primer productor mundial de maíz se destina a bioetanol y por tanto se retire del mercado de maíz, produciendo una elevación del precio internacional del maíz. La reciente cumbre mundial de seguridad alimentaria ha destacado el papel que los biocombustibles pueden tener en el desarrollo rural, pero siempre con las cautelas necesarias para que no afecte negativamente a la seguridad alimentaria mundial.
Otro factor de productividad es el del regadío. Aquí en Aragón, y pienso que en España, se da prioridad a la modernización del mismo junto a su expansión racional. ¿Tiene mucho que aportar todavía el regadío en el incremento de producciones de la agricultura mundial?
El regadío es un factor clave para aumentar la producción mundial de alimentos, especialmente en África, donde esta una buena parte del potencial de aumento de la productividad agraria dados los niveles tan bajos existentes. La superficie en regadío en esa región no alcanza el 5% de la superficie cultivada, comparado con el 15% de España, el 17% de Latinoamérica o el 35% en Asia. Dada la climatología de esa región no será posible aumentar fuertemente la productividad de la agricultura en esa región sin aumentar la superficie en regadío, y ello será aún mas cierto como consecuencia del cambio climático que afectará muy severamente a África.
¿Qué opinas del argumento de que las ayudas actuales a la agricultura de los países más ricos son un escollo para el desarrollo de los más pobres?
Depende del tipo de ayudas. Las ayudas conectadas a la producción son totalmente negativas para los países en desarrollo y distorsionan el comercio internacional, por lo que la Organización Mundial de Comercio trata de eliminarlas paulatinamente y, por cierto, ésta es una de las razones principales para el bloqueo de la Ronda de Doha. En cambio, las ayudas totalmente desconectadas no afectan prácticamente al comercio agrario internacional, por lo que no limitan las exportaciones agrarias de los países en desarrollo, pero no cabe duda de que dejan en inferioridad de condiciones a los pequeños agricultores de los países en desarrollo porque éstos no perciben ningún tipo de ayuda ni conectada ni desacoplada de la producción.
El objetivo de que los países ricos destinen el 0,7% del PIB a ayudas para el desarrollo es todavía una quimera y la crisis quizás lo complique más. En cuanto al porcentaje dedicado a la agricultura, dentro de la ayuda oficial al desarrollo, ha descendido del 17% en 1980 al 5% actual. ¿Cómo ves el tema de la ayuda al desarrollo y esa disminución de la parte dedicada a la agricultura?
Muy pocos países cumplen el 0.7%, básicamente Australia, Holanda, Dinamarca, Noruega, Suecia y Finlandia. España esta en una clara tendencia alcista camino del 0.7 en 2012 prometido por el presidente Zapatero. Los demás países desarrollados y especialmente los del G-8 no sólo no lo cumplen, sino que algunos de ellos están incluso disminuyendo la ayuda al desarrollo, como es el caso de Francia y Alemania. Sin duda la crisis económica y financiera es un factor que influye negativamente en estos momentos, aunque también es un tema de voluntad política, pues España, que está en medio de una crisis tremenda, no ha renunciado al objetivo del 0.7 para el 2012, aunque como es lógico el ritmo de aumento se ha frenado en 2009 y seguramente también en 2010. Volver al 17% de la ayuda al desarrollo para la agricultura no será un objetivo fácil y, de hecho, en la cumbre mundial de seguridad alimentaria organizada por la FAO en noviembre de 2009 en Roma, aunque en la declaración figura el acuerdo para aumentar la ayuda al desarrollo dedicada a la agricultura, no se mencionan cifras concretas ni absolutas ni relativas, como ha ocurrido hace tan sólo unos días en la cumbre de Copenhague sobre cambio climático, en la que no hubo acuerdo sobre las cifras de reducción de la emisiones de CO2. En mi opinión, es mejor proponer un objetivo en términos absolutos para incrementar la cifra de ayuda al desarrollo dedicada a la agricultura, por que es más realista que lo del 17%. En este sentido, estoy seguro que en los próximos años se aumentará la cifra que la ayuda al desarrollo destinará a la agricultura y de hecho la iniciativa de seguridad alimentaria aprobada en la cumbre del G-8 ampliada celebrada en L Aquila en julio de 2009 con 20.000 millones de dólares es una clara prueba de la voluntad política de los países desarrollados para aumentar la ayuda al desarrollo dedicada a la agricultura.
¿No te da la impresión de que la sociedad actual de los países más desarrollados desprecia de alguna forma la agricultura, quizás porque cree que eso de la alimentación lo tiene asegurado y que disponiendo de recursos económicos, eso no es problema?
Creo que las sociedades mas desarrolladas han reducido efectivamente su valoración del papel de la agricultura y la alimentación, y su consideración como sector estratégico para la humanidad, al pensar que tiene asegurada una alimentación, barata y de calidad. Pero la crisis de 2008 está haciendo cambiar la mentalidad de las sociedades desarrolladas, al darse cuenta que no es así, y que podemos tener serios problemas para alimentar a la humanidad, incluidos los países desarrollados, al menos a precios asequibles. Las manifestaciones en Italia por el aumento del 40% en el precio de la pasta, o el acaparamiento de arroz en las grandes cadenas de supermercados de EE.UU. es una prueba de esta nueva situación.
El Director General de la FAO señalaba recientemente que "hay motivos para la esperanza, ya que países como Ghana, Mozambique, Uganda, Vietnam, Tailandia o Turquía han conseguido reducir de forma significativa el número de personas subnutridas, durante los últimos cinco años". ¿Cómo han logrado esos pequeños progresos, qué habría que hacer, qué se requiere para incrementar y extender estas experiencias positivas?
Lo principal es la voluntad política de los gobiernos de los países en desarrollo, la puesta en práctica de políticas adecuadas para mejorar la seguridad alimentaria y la asignación de presupuesto nacional a dichas políticas como una prioridad nacional. La responsabilidad primaria para mejorar la seguridad alimentaria de un país en desarrollo es del gobierno del propio país. Luego, la ayuda exterior tanto financiera como técnica es esencial para mejorar la seguridad alimentaria del país en cuestión, pero como factor secundario. Por último, la coordinación internacional de las políticas que afectan a la seguridad alimentaria, incluidas las reglas que regulan el comercio agrario internacional es otro elemento importante. En este sentido, uno de los logros principales de la reciente cumbre mundial sobre seguridad alimentaria celebrada en Roma ha sido el acuerdo sobre un nuevo sistema mundial de gobernanza para la agricultura y la alimentación. La crisis desatada a principios de 2008 con la fuerte subida de los precios de los alimentos evidenció que una de las causas de dicha crisis fue la falta de un sistema de gobernanza global de la agricultura y la alimentación que garantizase la regulación, convergencia y coordinación de políticas nacionales que afectaron negativamente a la seguridad alimentaria mundial. Desde principios de 2009 se ha estado trabajando en la reforma del Comité Mundial de Seguridad Alimentaria, creado en 1996 con sede en la FAO, pero que desde hace años no cumplía funciones relevantes. La reforma que ha sido discutida y aprobada por todos los actores y grupos de interés involucrados, ha consistido en hacerlo más incluyente, de modo que no sólo participen los gobiernos, sino también el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil, las fundaciones privadas, agencias de Naciones Unidas y el Banco Mundial, reforzar sus atribuciones, especialmente en la coordinación y convergencia de políticas, aumentar sus recursos y dotarlo de un Grupo de expertos de alto nivel para analizar los impactos de las políticas y recomendar posibles medidas a adoptar para mejorar la seguridad alimentaria mundial. La puesta en práctica en los próximos meses de este acuerdo supondrá que el reformado Comité Mundial de Seguridad Alimentaria se constituya en un elemento central del nuevo sistema de gobernanza mundial de la agricultura y la alimentación.
